Тут, собственно, четыре вероятных варианта:
1) С уничтожением каждого Кольца Саурон мог терять часть своей силы, поэтому старался бережно их хранить;
2) Без Единого Кольца Саурон не мог управлять новыми владельцами Колец. Ну или просто хотел увеличить свою силу, пока нет Единого, хотя бы этими Тремя.
3) Кольца гномов - не успел. На развоплощение назгул ушло 600 лет, а Семь Колец могли быть захвачены только после возвращения Саурона в Дол Гулдур и до захвата Траина - 2460-2845 года, примерно за 500 лет до начала Войны Кольца. Причём, в Мордор он вернулся ещё через сто лет. Он вполне мог использовать силу Колец сам, чтобы восстановить Барад-дур, например. Может, он хотел сначала полностью "обустроиться", насобирать армию в Мордоре, и только потом продолжать работу с Кольцами, но не получилось - между переселением в Мордор и началом войны прошло всего-то сто лет.
4) Насчёт Девяти - наличие одновременно двух хозяев могло привести к неслабым конфликтам. Возможно, первоначальный назгул вообще был бы развоплощён, возможно - они оба были бы слабее. Ну и прочие не совсем ясные последствия. Кроме того, с помощью Девяти он отдавал назгул приказы.
Так что причин может быть достаточно, причём они могут быть как по отдельности, так и все вместе - они друг другу не противоречат.